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SILVER 29

Oktober 2011

Inhalt der Ausgabe

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Wunsch und Wirklichkeit

Österreich liegt bei der Nutzung am Festnetz-Breitbandmarkt unter dem europäischen Schnitt. Hat die Politik Möglichkeiten, den Ausbau der Infrastruktur zu fördern?

Autor: Dr. Ernst-Olav Ruhle


„Mein Internet ist so langsam“ – kennen Sie diesen Satz? Man hört ihn zunehmend von Menschen, die am Land leben oder in Orten, in denen noch niemand in die Modernisierung der Infrastruktur für Telekommunikation investiert hat. Der „Hunger“ nach Breitbandanschlüssen nimmt weiter zu, und die Anforderungen der Kunden an leistungsfähige und breitbandige Netze wächst. Trotzdem unterbleiben Investitionen, mit denen bestehende Kupfernetze durch Glasfaserinfrastrukturen abgelöst werden. Worum geht es hier? Jede Volkswirtschaft benötigt für eine zukunftssichere Versorgung ihrer Bevölkerung und Wirtschaft innovative und leistungsfähige Informations- und Kommunikationsnetze und -dienste. Die Bedeutung des Internet für die Gesellschaft hat in den letzten Jahren deutlich zugenommen. Laut OECD ist diese technische Revolution wirtschaftlich bedeutender als die Erfindung der Dampfmaschine und der Elektrizität. Es geht also um eine Infrastruktur, die die sozialen Grundbedürfnisse in Bezug auf Kommunikation, aber auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Standorts beeinflusst. Länder, in denen die technische Kommunikationsinfrastruktur nicht ausreichend ist, fallen im internationalen Wettbewerb zurück.

Diskutiert man, woran es liegt, dass Kommunikationsinfrastrukturen nicht ausgebaut werden, kommt schnell der Verweis, dass der Telekommunikationssektor bereits Ende der 1990er Jahre „liberalisiert“ wurde und es sich daher um einen privatwirtschaftlichen Bereich handelt. Wenn sich daher der Ausbau nicht lohnt – so die Anhänger dieser These –, muss „Marktversagen“ vorliegen. Ist das wirklich der Fall? Der Ausbau von Infrastrukturen wie Straße, Schiene, Flughäfen etc. wird durch die öffentliche Hand durchgeführt oder zumindest beauftragt. Niemand stellt dies ernsthaft in Frage. Gleichzeitig wird die Meinung vertreten, dass die Ausbauaktivitäten von Telekommunikationsnetzen rein privatwirtschaftlich organisiert sein müssen. Wenn nun aber, wie es auch in Österreich der Fall ist, die Netzbetreiber keine adäquaten Investitionen vornehmen, kann und darf die öffentliche Hand dann ruhig bleiben?

Österreich im internationalen Vergleich

Österreich zeigt ein beeindruckendes Wachstum im Mobilfunk, vor allem in Bezug auf die Versorgung der Bevölkerung mit mobilen Breitbanddiensten. Im internationalen Vergleich ist Österreich hier weit vorne. Auf der anderen Seite hinkt die Verfügbarkeit des deutlich leistungsfähigeren Breitbandfestnetzes zurück. Die Nutzungs- bzw. Penetrationsraten liegen mit 22,7 % unter dem europäischen Schnitt. Sowohl Penetration als auch Wachstum im Breitbandmarkt zeigen Österreich auf den hinteren Plätzen. Ferner gilt, dass in Österreich nur gut 12 % der Umsätze (re)investiert werden, während dieser Wert in Luxemburg doppelt so hoch ist. Österreich durchläuft eine schleichende Abwärtsentwicklung in Bezug auf Festnetz-Breitband. Gerade die Wirtschaft (aufgrund der hohen Bandbreiten), aber auch Applikationen im High-End-Bereich des privaten Konsums erfordern Bandbreiten, die der Mobilfunk nicht bereitstellen kann. Insofern bleiben feste Breitbandanschlüsse erforderlich.

Es stellt sich die Frage, wie man die Lage verbessern könnte. Die Regulierungsbehörde hat in den letzten Jahren mit Diskussionspapieren, einer Industrie-AG, Workshops etc. einiges getan, um das Thema in den Fokus zu stellen. 2009 wurde auch eine Studie über Breitbandanschlussnetze in Österreich erstellt (s. www.rtr.at/de/komp/SchriftenreiheNr22009). Als Mitautor habe ich damals einige Probleme verdeutlicht und Maßnahmen vorgeschlagen, um den Breitbandausbau in Österreich voranzubringen. Einige davon sind in der Zwischenzeit angegangen worden, so z. B. die Möglichkeit, Infrastrukturen von Unternehmen außerhalb des Telekommunikationssektors für entsprechende Ausbaumaßnahmen benutzen zu können. Daneben gibt es die Breitbandstrategie der Bundesregierung, die zum Ziel hat, bis zum Jahr 2013 jedem Österreicher einen Anschluss von 25 MBit/s zu ermöglichen. Diese Zielsetzung ist zwar im internationalen Vergleich eher moderat, aber das wahre Problem liegt darin, dass die politische Zielsetzung nicht mit der Marktrealität verzahnt ist. Die Politik spricht ein Ziel aus, versäumt aber, über den allgemeinen ordnungspolitischen Rahmen hinaus Überlegungen anzustellen, wie dieses Ziel erreicht werden könnte, insbesondere dann, wenn der Markt keine Anstalten macht, entsprechend aktiv zu werden. Daher sind solche Ziele eine Wunschvorstellung, aber keine Maßnahme, die in eine Umsetzung mündet. Daran ändern auch die Förderprogramme nichts. Die Initiativen der einzelnen Bundesländer, Gemeinden und auf Bundesebene müssten besser koordiniert werden. Mit Kleinstförderungen in unwirtschaftlichen Gebieten wird man keine Investitionen bewirken können. Die Förderungen scheinen falsch priorisiert, weil sie stark auf „weiße Flecken“ im Breitbandbereich fokussieren und nicht auf den Ausbau von Glasfaser ausgerichtet sind.

Die öffentliche Hand wäre ferner gut beraten, ein Regelwerk zu schaffen, nach dem bei Umbauten, Sockelsanierungen, Neubauten etc. der Hausbesitzer die erforderlichen Vorbereitungen trifft. Eine Standardisierung der Hausverkabelung, zumindest für Mehrfamilienbauten analog z. B. zu Frankreich, wäre eine nützliche Maßnahme. Damit könnte man auch die Kosten senken, denn die Kosten für den Glasfaserausbau stecken zu mindestens 50 % im Hausanschluss und in der Hausverkabelung.

Umsetzungsmöglichkeiten auf politischer Ebene

Gegenwärtig wird der neue, auf EU-Ebene vereinbarte regulatorische Rahmen in nationales Recht umgesetzt. Somit bestünde eine Gelegenheit, den Breitbandausbau verstärkt politisch zu verankern. Folgende Ansatzpunkte erscheinen denkbar:

1.Breitband als Universaldienst: Ein in vielen Ländern diskutiertes Modell ist, den Universaldienstes zu erweitern. Würde man z.B. Anschlüsse mit 2, 4, 10 oder mehr MBit/s zum Universaldienst zählen (was jedoch rechtlich umstritten ist), so könnte eine verstärkte Nachfrage den entsprechenden Ausbau der Netze nach sich ziehen.

2. Staat als Investor: Unsere Wirtschaftsordnung sieht nicht vor, dass die öffentliche Hand Aktivitäten, die privatwirtschaftlich besser durchgeführt werden können, initiiert. Dennoch ist zu erwähnen, dass in Ländern wie Australien, Japan oder Korea gerade durch starke staatliche Investitionen der entsprechende Netzausbau erfolgt ist.

3. Kooperationen: Der Ausbau neuer Infrastrukturen erfordert die Zusammenarbeit verschiedener Marktteilnehmer. (bestehende und neue Netzbetreiber, ebenso wie Diensteanbieter, Versorgungsunternehmen, Inhalteanbieter etc.) Etwa die Kooperation von Versorgungsunternehmen und Internet Service Providern. Oder das Zusammenwirken von Bauträgern/Wohnungsbaugesellschaften in Verbindung mit öffentlichen Fördermitteln. Auch das Modell der Coinvestitionen von Telekommunikationsnetzbetreibern (bei denen ein Unternehmen errichtet und ggf. mehrere mitfinanzieren und dafür langfristige Nutzungsrechte erhalten) wäre denkbar.

Das Ergebnis am Markt ist eher ernüchternd: In Österreich haben – bis auf wenige Ausnahmen – Versorgungsunternehmen bisher kein gesteigertes Interesse, in den Markt zu investieren. Auch Wohnungsbaugesellschaften sind bisher nur in geringem Umfang aktiv. Kooperationsmodelle im Telekommunikationsbereiche erweisen sich als fragil, weil die Unternehmensstrategien darauf selten ausgelegt sind. Österreich hat in den vergangenen Jahren eine Preisreduktion für Kommunikationsleistungen erlebt wie kaum ein anderes EU-Land. Auch dies hemmt Investitionen, weil sich für neue Netze mit höherwertigen Dienste kaum höhere Preise erzielen lassen. Daher braucht es einen Vorstoß der Politik, den Markt „wachzurütteln“. Wenn ein entsprechender Breitbandausbau erfolgen soll, dann erfordert dies mehr als eine Absichtserklärung. Dazu gibt es meines Erachtens drei Möglichkeiten: 1) Eine größere Bereitschaft, den Ausbau finanziell zu unterstützen; 2) Förderung der Nutzung (z.B. über Steuererleichterungen oder Zuschüsse für Nutzer); 3) Einführung von Anwendungen mit hohem Bandbreitenbedarf im öffentlichen Sektor (e-Government, e-Health sowie im Bereich der Schulbildung und der Universitäten). Ob es dazu kommt, darf allerdings bezweifelt werden. Wie in vielen anderen Ländern fristet das Thema Breitband politisch ein Schattendasein unter dem Dach eines Infrastruktur-, Technologie- oder Wirtschaftsministeriums (in Österreich: bmvit). Einige Länder in Europa haben die Bedeutung dieser Infrastrukturen erkannt und z.B. eigene Ministerien für IKT-Agenden eingeführt. Hier könnte man ansetzen, wenn auch inÖsterreich auch in Zukunft bei Kommunikationsnetzen mit zur Spitzengruppe gehören will.

 

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